Costituzione, composizione, funzioni del Tribunale unico per le persone, i minorenni e le famiglie

autore: C. Cecchella - numero: 1/2023

Sommario: 1. La duplicazione dei giudici: La sua origine storica. - 2. Il problema del giudice laico nella camera di consiglio del tribunale per i minorenni: la violazione del principio del contraddittorio. - 3. La disuguaglianza tra figli nati nel matrimonio e figli nati fuori dal matrimonio. - 4. La frantumazione delle competenze e il ne bis in idem: il tentativo fallito della competenza per attrazione. - 5. La necessità di un giudice unico delle controversie sulle relazioni familiari: la costituzione e la composizione del tribunale per le persone, i minorenni e le famiglie. - 6. Magistrati addetti e funzioni dirigenziali. - 7. La qualificazione dei rapporti tra articolazione distrettuale e articolazione circondariale del tribunale unico. - 8. Attribuzioni del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie. - 9. La ripartizione delle attribuzioni tra la sezione distrettuale e la sezione circondariale. - 10. Le attribuzioni al tribunale unico per connessione. - 11. L’ufficio del pubblico ministero.

1. La duplicazione dei giudici: La sua origine storica

L’incapacità del legislatore italiano di offrire un sistema unitario e razionale alla giustizia per i minori e per le relazioni familiari, proponendo al contrario interventi settoriali, frammentari e non coerenti, sulle fondamenta di un’impostazione positiva dovuta al ventennio – la legge degli anni trenta (1) , istitutiva del tribunale speciale, e i codici degli anni quaranta – è l’unica plausibile ragione di un giudice sdoppiato: il tribunale per i minorenni e il tribunale ordinario. L’impianto del ventennio attinge alla visione intensamente pubblicistica e autoritaria dell’epoca: quella di affidare corrispondentemente ad un giudice, svincolato da ogni regola processuale e perciò munito della massima libertà nella scelta delle forme, un potere autoritario nella direzione e nello svolgimento del processo e nella determinazione delle regole concrete di comportamento. Si tratta di un modello che nella istituzione familiare non vedeva una componente intrisa di valori di libertà, eguaglianza, dignità, solidarietà, educazione e crescita del minore nella società civile, ma caratterizzata da una rigorosa gerarchia, fondata sulle prerogative del marito/padre sugli altri componenti e sulla scarsa o quasi inesistente considerazione di interessi tutelati in capo alla moglie e in particolare ai figli. L’impostazione pubblicistica di un giudice pater familias, massima espressione dell’espansione dell’intervento dello Stato nella “istituzione” familiare, aveva reso necessaria una particolare sensibilità del giudicante per gli aspetti non strettamente giuridici imposti dalla crisi dell’istituzione, verso il profilo psicologico, psichiatrico e medico della crisi dell’unica relazione familiare rilevante all’epoca, quella fondata sul matrimonio. Si giustifica così l’ulteriore aspetto della giustizia familiare e minorile, costituita dalla presenza di un giudice laico, con una originale composizione paritetica del Collegio di quattro membri (ciò che offre alla decisione un sapore fortemente compromissorio) – risultato di una novellazione successiva (2) – di cui due togati e due laici, reclutati, nella disciplina delle origini, con criteri non del tutto coerenti alla specializzazione psicologica e medica (3) che avrebbe dovuto contraddistinguere, in via esclusiva, la componente laica dell’organo. In tal modo, con un’evidente abilità del legislatore dell’epoca, l’elemento autoritario era “mitigato” dalla componente psicologica e medica, che avrebbe dovuto indurre una particolare attenzione alle conoscenze scientifiche ed extra giuridiche. Questa matrice storica ed ideologica dell’istituzione, pur nell’evidente diverso quadro discendente dall’entrata in vigore nel 1948 della Costituzione repubblicana e delle leggi di riforma successive, dal 1975 in poi, è rimasta per quasi novanta anni. Una persistente continuità di un organo giurisdizionale svincolato da forme processuali e fortemente influenzato dalla componente laica. Lo scopo dello Stato era quello di amministrare interessi in ossequio al principio gerarchico di cui era intrisa la famiglia e paternalisticamente di imporre soluzioni coerenti con gli interessi pubblici, con conseguente funzione vicaria di un giudice-pater familias. In questo quadro, che è quello della legge del 1934 istitutiva del tribunale per i minorenni, si introduceva un elemento di forte contraddizione, già presente negli anni ’40. Nel segno di una concezione del legislatore non del tutto coerente all’inquadramento amministrativo e non giurisdizionale dell’intervento pubblico nella istituzione familiare: si concedevano infatti spazi al tribunale ordinario in sede giurisdizionale, per alcune controversie che non fossero esplicitamente indicate come affidate al tribunale specializzato dall’art. 38 disp. att. c.c., per lo più riguardanti la crisi della famiglia fondata sul matrimonio.
È la componente “liberale” dell’ordinamento del ventennio, che anche nella massima espansione del regime, contraddistinse i giuristi più illuminati. Ne scaturiva, oltre all’impianto autoritario e paternalistico del tribunale per i minorenni, la ripartizione delle competenze tra due organi giurisdizionali differenti: appunto il tribunale per i minorenni e il tribunale ordinario (con il suo bagaglio di garanzie processuali). Questa scelta era indice, quando fu elaborata negli anni ’40, di un’opzione, già maturata all’epoca, verso un processo più garantistico, quello disciplinato dal rito contenzioso del codice di rito e da un giudice integralmente professionale e certamente coadiuvato da esperti nella scienza psicologica, medica e sociologica, ma nella corretta veste di “ausiliari” e non di “giudici”. In tal modo il legislatore coglieva l’esistenza in nuce, pur in un quadro di diritto sostanziale molto diverso, di diritti soggettivi meritevoli di tutela giurisdizionale e non solo di un intervento autoritario e amministrativo dello Stato. Ne seguiva, nell’impianto già emergente con il codice di rito del 1940 e il codice civile del 1942, una frantumazione dei giudici competenti, con una diversificazione dei riti.

2. Il problema del giudice laico nella camera di consiglio del tribunale per i minorenni: la violazione del principio del contraddittorio

La necessità della presenza di un giudice laico nel collegio che decideva e decide la controversia affidata al tribunale per i minorenni – che certamente può avere, ed ha, un significato differente nella parallela esperienza del giudizio penale sui reati del minore – dissoltasi la visione paternalistica e pubblicistica della famiglia, con l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana e delle leggi successive, a partire dal 1975, incontrava difficoltà di tenuta sistematica e di principio sempre più evidenti. Certamente la materia delle relazioni familiari e dei diritti del minore, necessitava più di ogni altra dell’ausilio di cognizioni extragiuridiche, per le forti implicazioni personali e psicologiche del conflitto, ma tale profilo, su cui vi deve essere sempre piena consapevolezza del giudicante, è risolto innanzi al tribunale ordinario in maniera corretta: l’accesso alle nozioni extra giuridiche di natura psicologica e medica nel giudizio avviene attraverso l’ausiliario del giudice, il consulente, il quale offre, attraverso la relazione peritale a cui viene incaricato, quegli elementi diversi dal diritto che il giudice deve utilizzare per dettare la regola concreta di comportamento alle parti, in cui si sostanzia il giudicato. Tuttavia, proprio perché l’apporto avviene mediante lo speciale mezzo istruttorio soggetto al dibattito dei consulenti di parte e degli avvocati, ne risulta rispettato il principio del contraddittorio. Senza voler invocare il principio di razionalità ed eguaglianza dell’art. 3 Cost. (come può un sistema giuridico stabilire due pesi e due misure per lo stesso oggetto di giudizio?), vi è da considerare proprio l’implicazione di quel principio, cardine del processo, che è il contraddittorio, imposto dall’art. 24 Cost. e, soprattutto, dall’art. 111 Cost. Solo attraverso l’ingresso nel processo alle nozioni tecniche e scientifiche necessarie, nelle forme della consulenza, è possibile il contraddittorio delle parti, sia nella formazione della relazione peritale e sia, al suo termine, nei suoi contenuti finali. Un contraddittorio che si conduce in coerente linea con il diritto di difesa e che oggi, dopo la legge n. 69 del 2009, assume forme procedimentali molto peculiari (v. l’art. 195 c.p.c.). L’emersione solo in sede di camera di consiglio, in mancanza del contraddittorio delle parti, di una valutazione tecnica della controversia, è caso evidente di violazione del principio, potendone discendere una “via” scelta dal giudice, sulla quale le parti non si sono potute confrontare e ciò particolarmente in una formazione del collegio dove il giudice esperto di diritto è presente come componente paritetica rispetto al giudice-consulente tecnico.

3. La disuguaglianza tra figli nati nel matrimonio e figli nati fuori dal matrimonio

La ripartizione delle competenze, seppure con una certa attenuazione, dovuta alla trasmigrazione delle controversie sull’affidamento dei figli nati fuori dal matrimonio, ex art. 316 c.c., innanzi al tribunale ordinario, dovuta alla legge sulla filiazione n. 219 del 2012, non escludeva la maggiore probabilità di una regolamentazione delle controversie sull’affidamento e la responsabilità genitoriale dei figli nati fuori dal matrimonio innanzi al tribunale per i minorenni, il quale veniva spesso adito fuori dall’impulso delle parti private, prevalentemente dal p.m. attraverso le segnalazioni dei servizi sociali alle procure minorili. Al contrario, la diversa vicenda della filiazione nel contesto della famiglia fondata sul matrimonio accedeva preventivamente, di fronte alla crisi, alle forme ben più garantistiche (e non rette dal rito camerale) del procedimento per separazione e divorzio. Restava dunque sullo sfondo, anche se fortemente attenuato per l’affidamento delle controversie dell’art. 316 c.p.c. al tribunale ordinario, una ripartizione del passato verso un’attribuzione delle controversie minorili a differenti giudici, a seconda che il figlio fosse nato nel matrimonio o fuori del matrimonio, con una discriminazione veramente intollerabile, alla luce proprio della unificazione degli status, dovuta alla riforma della filiazione negli anni 2012 e 2013.

4. La frantumazione delle competenze e il ne bis in idem: il tentativo fallito della competenza per attrazione

La decisione sull’affidamento, sul collocamento dei figli e sui diritti del genitore non collocatario, ha lo stesso oggetto delle decisioni sulla responsabilità genitoriale, l’uno era affidato, con rito camerale innanzi al tribunale ordinario, per i figli nati fuori dal matrimonio, o in sede di rito della separazione e divorzio, se il figlio è nato nel matrimonio; l’altro, anche dopo i recenti interventi sull’art. 38 disp. att., c.c., dovuti alla legge n. 219 del 2012 sulla filiazione e alla legge delega n. 206 del 2021, al tribunale per i minorenni. Si tratta di questioni che hanno tendenzialmente lo stesso oggetto, in quanto riguardano la regolamentazione del rapporto tra genitori e figli, eppure sono giudicate da giudici diversi e in alcuni casi con riti diversi. Ne deriva un altissimo rischio, come in concreto è avvenuto, di contrasto di giudicati. A tale problematica non risponde affatto, anche alla luce di certe applicazioni giurisprudenziali, la previsione pur contenuta nell’art. 38, 1° comma, disp. att. c.c., dovuta alla riforma della filiazione, che imponeva (e impone tutt’ora sin quando sopravviverà la distinzione) un’attrazione innanzi al tribunale ordinario delle questioni sulla responsabilità genitoriale, quando pende giudizio di separazione o divorzio o giudizio ai sensi dell’art. 316 c.c. La ragione della inidoneità di questa disposizione a risolvere il contrasto di giudicati è nei limiti della sua applicazione4 . Nonostante il legislatore affermasse “l’esclusione della competenza” del tribunale per i minorenni, la giurisprudenza (5) ha applicato il diverso criterio della prevenzione, per cui il procedimento avviato anteriormente innanzi al tribunale per i minorenni prosegue indisturbato il suo corso se il procedimento sull’affidamento innanzi al tribunale ordinario è stato successivamente introdotto. Il legislatore sottolinea, poi, “per tutta la durata del processo”, il che fa presagire che l’attrazione non operi nei c.d. casi di litispendenza attenuata, perché un grado di giudizio si è concluso e pende semplicemente il termine per impugnare o il processo è quiescente (6). Vi erano inoltre ulteriori profili che la lettera della norma sembrava escludere alla attrazione (7).

5. La necessità di un giudice unico delle controversie sulle relazioni familiari: la costituzione e la composizione del tribunale per le persone, i minorenni e le famiglie

La soluzione alle gravi problematiche applicative del regime previgente, ancora in vigore per due anni dall’entrata in vigore del d. lgs. n. 149 del 2022, denunciato nei paragrafi che precedono, poteva essere una sola: l’istituzione di un tribunale per la famiglia e per i minori, come giudice unico delle controversie sulle relazioni familiari e minorili, conseguentemente munito di una competenza generale (8). Nel settore civilistico composto da giudici rigorosamente togati, ovvero professionisti del diritto, reclutati per concorso pubblico, i quali avessero le conoscenze necessarie per la piena applicazione delle garanzie del giusto processo, particolarmente il diritto di difendersi e di contraddire delle parti, e comunque nozioni specialistiche coerenti con le peculiarità anche extragiuridiche della materia. Le nozioni scientifiche necessarie per dettare la regola concreta al comportamento dei coniugi o dei partner dell’unione o dei conviventi e dei figli avrebbero avuto accesso nel giudizio con le modalità della consulenza tecnica, attraverso la nomina di esperto di conclamata preparazione ed esperienza (9) , la cui relazione peritale, sia nella sua formazione e sia nelle sue conclusioni, avrebbe dovuto essere posta al vaglio del contraddittorio delle parti. Si trattava di nozioni di grande semplicità e coerenza con i principi e le garanzie del giusto processo, cui il legislatore ha tardato per oltre 70 anni dall’entrata in vigore della costituzione repubblicana (10). Il giudice unico avrebbe potuto essere modellato sul tribunale ordinario con sezione specializzata, sulla scia dell’esperienza del giudice del lavoro (11), oppure essere, al contrario, ispirato a una duplice articolazione territoriale, circondariale e distrettuale, secondo il modello dell’ufficio di sorveglianza penale, ove il giudice circondariale va a comporre il Collegio distrettuale quando investito (12). Il punto dolente era costituito, lo si deve dire, dalla dirigenza, poiché nel primo caso la dirigenza si sarebbe concentrata sul Presidente del Tribunale ordinario, mentre nel secondo avrebbe conservato l’autonomia, già oggi esistente, propria del tribunale per i minorenni, profilo che aveva ispirato molte delle critiche dei magistrati minorili. Restava elemento imprescindibile, tuttavia, la istituzione di un giudice unico della famiglia e dei minori (13). La legge delega n. 206 del 2021 (art. 1, 24° comma) e l’articolato dovuto al d. lgs. n. 149 del 2022 (artt. 30 ss.), optano per la seconda soluzione, e introducono, con la tecnica della novellazione, nuove norme al r.d. 30 gennaio 1941 n. 12 (legge sull’ordinamento giudiziario), in particolare gli artt. 49, 50, 50.1, 50.2, 50.3 e 50.4. Viene, istituito presso la sede di ogni Corte di appello o sezione distaccata, un tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie (di seguito tribunale unico), un organo unitario che si articola in una sezione distrettuale e in una o più sezioni distaccate circondariali, presso ogni sede di tribunale ordinario (art. 49, 1° comma, cit.). L’organo, nelle sue due articolazioni, ha giurisdizione territoriale nell’ambito del distretto, in relazione all’articolazione distrettuale, e nell’ambito del circondario, quanto alla articolazione circondariale (art. 49, 2° e 3° comma, cit.). La dirigenza del Tribunale unico è autonoma rispetto a quella del Tribunale Ordinario. I giudici togati assegnati al tribunale unico devono essere dotati di specifiche competenze, esercitano le relative funzioni in via esclusiva e senza il limite temporale della permanenza nel ruolo ai sensi dell’art. 19 d. lgs. n. 160 del 2006, senza che sia predeterminato il numero dei giudici assegnati, perché determinato “dalle esigenze di servizio” (art. 50, cit.). Tuttavia, differentemente da quanto stabilito per gli Avvocati dalla legge 247 del 2012, sulla riforma dell’ordinamento dell’avvocatura, la norma non chiarisce in che termini la specifica competenza debba essere garantita ai giudici assegnati, se non quella della pregressa esperienza concreta (14). I giudici non vengono permanentemente assegnati ad un’articolazione territoriale, ma possono svolgere le loro funzioni indistintamente presso la sezione distrettuale o una o più sezioni circondariali, anche per singoli procedimenti, senza che ciò implichi – di conseguenza – il diritto ad un’indennità di missione poiché, sottolinea il legislatore: “quando il magistrato è tabellarmente assegnato a più sezioni, le sue sedi di servizio corrispondono a quelle di svolgimento delle funzioni” (art. 50, 3° comma, cit.). La circolarità costituisce certamente una novità nell’ordinamento giudiziario nel settore civile, essa è determinata dalle esigenze di servizio discrezionalmente valutate dal presidente della articolazione distrettuale. Tutto ciò rende meno rigide le piante di organico e consente uno strumento duttile e elastico nell’organizzazione degli uffici. Naturalmente si tratterà di confrontare l’opzione con la sua concreta pratica (15). Sono, tuttavia, assegnati al tribunale unico “giudici onorari esperti” (art. 50, 4° comma, cit.) (16). La costituzione e composizione del medesimo tribunale esprime la soluzione a tutti i problemi che il sistema previgente aveva denunciato nella sua incoerenza con i principi, particolarmente costituzionali (cfr. parr. 1, 2, 3). In primo luogo, come già sottolineato, non esiste più una ripartizione di competenze e funzioni presso organi giudiziari differenti, con aree sovrapponibili, ma un tribunale unico, con eliminazione dei rischi del contrasto di giudicati in relazione a diritti indisponibili che fanno capo a persone fragili, quale il minore. In secondo luogo, viene assicurata una tendenziale uniformità di interpretazione della legge e di soluzione dei casi, sia per il livello di specializzazione richiesto al giudice, sia per la sua permanenza nel tempo nel ruolo, sia per la sua circolarità nell’ambito delle varie articolazioni del distretto, sia infine attraverso la previsione di un’impugnazione, per reclamo dei provvedimenti provvisori o per appello delle sentenze definitive, innanzi all’articolazione collegiale facente capo al distretto.
In terzo luogo, la materia, ormai affidata ad un unico tribunale, con un unico processo (artt. 473-bis ss. c.p.c.) unisce finalmente, anche sul piano processuale, le tutele giurisdizionali dei diritti dei minori nati nel matrimonio e di quelli nati fuori dal matrimonio. Inoltre, pur essendo ancora contemplato un giudice onorario, questo viene deputato a funzioni esclusivamente all’interno dell’Ufficio del processo, e non della camera di consiglio (ad esclusione soltanto delle funzioni giurisdizionali penali e dei procedimenti civili di competenza dell’articolazione distrettuale in primo grado). L’art. 50.4, al 1° e 2° comma, chiarisce che la sezione circondariale ha composizione monocratica con un giudice togato, e l’articolazione distrettuale ha composizione collegiale, con tre giudici togati. Solo nei procedimenti relativi all’adozione (con esclusione della materia dell’affido pre-adottivo) e nei procedimenti giurisdizionali in materia penale, il Collegio è composto, secondo tradizione, da quattro giudici, due magistrati e due giudici onorari esperti (17). Attraverso questa soluzione si supera definitivamente il problema costituito dall’accesso, come giudice, dell’esperto in camera di consiglio e si relega l’apporto delle scienze psicologiche e mediche all’ambito della consulenza tecnica, soggetta al contraddittorio, attraverso i consulenti di parte e gli avvocati. Nel regime transitorio, ove ancora il sistema contempla la ripartizione delle competenze tra tribunale per i minorenni e tribunale ordinario, resta la composizione collegiale mista del primo, con l’esperto in camera di consiglio, ma a quest’ultimo non possono essere delegati adempimenti istruttori, quali l’ascolto del minore, l’assunzione delle testimonianze e gli altri atti riservati al giudice, salvo “specifici adempimenti”, diversi da quelli vietati. Nello stesso regime transitorio si applicano con immediatezza le nuove norme del rito che contemplano una specifica formulazione e disciplina della consulenza tecnica d’ufficio (art. 473-bis.25 c.p.c.), che evidentemente non può essere rinunciata a favore del parere dell’esperto in camera di consiglio. Con l’entrata in vigore delle norme sul tribunale unico, il giudice onorario non avrà più accesso alla camera di consiglio, stante la formazione dell’organo monocratico o dell’organo collegiale, come coerentemente stabilito dal d. lgs. n. 151 del 2022 (“Norme sull’ufficio per il processo in attuazione della legge 26 novembre 2021, n. 206, e della legge 27 settembre 2021, n. 134”), art. 15 (18). Questa disposizione limita esplicitamente le funzioni dell’esperto quale componente del Collegio alle competenze della sezione distrettuale, quale giudice di primo grado negli affari civili, e affida al medesimo deleghe esclusivamente funzionali alla conciliazione, all’informazione sulla mediazione familiare, all’ausilio del giudice togato all’ascolto del minore, al sostegno ai minorenni e alle parti, al raccordo con gli ausiliari del giudice (e, quindi, neppure funzioni giurisdizionali cui ancora l’art. 473-bis.1, 2° comma, c.p.c., lo aveva abilitato). Nell’ambito della sezione circondariale, sempre su delega del magistrato assegnatario del procedimento, il giudice onorario interloquisce con gli ausiliari e con i servizi territoriali, in funzione del corretto espletamento degli incarichi conferiti e nell’esecuzione dei provvedimenti, coadiuva i curatori speciali del minore e cura la tenuta dell’archivio relativo ai soggetti disponibili all’affido familiare, provvedendo all’acquisizione di informazioni sul loro conto e alla loro audizione. Ambiti di intervento, certamente di rilievo per la funzionalità della giurisdizione minorile e familiare, che escludono tuttavia funzioni nell’ambito più strettamente giurisdizionale e di decisione. Infine, la riforma risolve pure il problema della prossimità territoriale, fissando nell’articolazione circondariale generalmente competente per gli affari civili di primo grado, il giudice che avvia la funzione giurisdizionale, non più relegato all’organo avente sede distrettuale. In un contesto, dunque, di adeguata risposta alle problematiche suscitate dall’ordinamento previgente, si evidenzia una nota dolente, costituita dall’impossibilità imposta dal legislatore (già nell’enunciato dei principi direttivi) di un aumento degli organici, di cui l’organizzazione deve essere mantenuta: una riforma ordinamentale “a costo zero”, che potrebbe rischiare seriamente di compromettere il disegno riformatore. Il progetto riformatore, per tale ragione, imposta un trasferimento di risorse umane, magistrati e personale amministrativo, dal tribunale per i minorenni tendenzialmente all’articolazione distrettuale, e dal tribunale ordinario, in relazione ai giudici e al personale di cancelleria dedicato alla materia familiare, all’articolazione circondariale (19). Gli artt. 45, 46 e 47 del d. lgs. n. 149 del 2022 regolano le piante organiche dei magistrati presso il tribunale unico, nonché del personale amministrativo assegnato e il legislatore si esprime eloquentemente: “la rideterminazione delle piante organiche […] avviene nell’ambito delle attuali dotazioni organiche del personale di magistratura e del personale amministrativo, dirigenziale e non dirigenziale, e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica” (20). Mentre la legge delega (art. 1, 24° comma, lett. z, l. n. 206 del 2021) fissava il termine di un anno per l’emanazione di un decreto del Ministro della giustizia, sentito il Consiglio Superiore della Magistratura per la dotazione della pianta organica, il termine non si rinviene più nell’art. 45 cit. in quanto “scarsamente praticabile” (relazione illustrativa al decreto legislativo). Se certamente è comprensibile l’esigenza, essa postula, tuttavia, gravi preoccupazioni sul concreto rispetto del biennio per l’entrata in vigore delle norme sul tribunale unico, aprendo la strada per esigenze di disfunzione amministrativa, ad una proroga sine die dell’entrata in vigore della normativa. L’auspicio è che la mancanza dei termini alla definizione delle piante organiche sia stata adottata per concedere all’Amministrazione centrale un congruo lasso di tempo per ottenere gli stanziamenti di bilancio ai fini dell’ampliamento delle dotazioni di organico, magistrati e personale. L’art. 46 del d. lgs. n. 149 del 2022, al suo primo comma, sembra stabilire un “diritto” dei magistrati assegnati al tribunale dei minorenni e alle procure della repubblica presso lo stesso tribunale, di entrare a far parte dell’organico del nuovo tribunale unico, quale effetto ipso iure della norma, e sancisce invece, per i magistrati presso le sezioni minorili delle corti di appello e affidati a sezioni che si occupano della materia familiare presso i tribunali ordinari, un trasferimento “a domanda” (in tal caso, nelle ipotesi di domande che superino i posti della pianta organica, la selezione sarà fondata sulla “maggiore esperienza maturata nelle materie del costituendo tribunale”). Il diverso regime sembra lasciare alla discrezionalità del Consiglio Superiore della Magistratura, solo la seconda ipotesi e non la prima. Altra nota dolente, secondo taluni, è la costituzione di un organo giudicante monocratico nell’articolazione circondariale alla quale sono affidati pressoché tutti gli affari civili di primo grado, rinviandosi un giudizio collegiale solo in sede di reclamo e di appello presso l’articolazione distrettuale. La scelta, certamente dettata ancora una volta da esigenze di risparmio di spesa, non pare colpire i principi generali di rango superiore, non essendo la collegialità costituzionalizzata in primo grado, la recupera comunque in secondo grado anche in relazione ai provvedimenti provvisori e, infine, ha come seria alternativa la specializzazione del giudice, il quale per preparazione specifica dovrebbe ridurre la probabilità di errore (21).

6. Magistrati addetti e funzioni dirigenziali

La riforma non prestabilisce nella futura pianta di organico un numero preciso di magistrati nelle due articolazioni del tribunale unico, essendo – con una soluzione duttile – destinati i giudici “nel numero richiesto dalle esigenze di servizio” (art. 50, 4° comma, cit.). Quando la sezione è composta da più di dieci giudici può essere istituito un presidente di sezione e così in numero non superiore a quello determinato dalla proporzione di 1 a 10. Al presidente di sezione può essere dato incarico di dirigere una o più sezioni territoriali. In mancanza di un presidente di sezione, all’interno della sezione, è dato incarico ad un magistrato del coordinamento dei servizi e della gestione del personale e di ogni altra attività collaborativa ritenuta opportuna. Il tribunale unico (art. 50.2 cit.) è presieduto da un magistrato che esercita funzioni dirigenziali “sentiti i presidenti delle sezioni circondariali”, soluzione che valorizza la collegialità della gestione dell’organo, ma anche l’autonomia rispetto alla dirigenza del tribunale ordinario o della Corte di appello. Il concetto è ribadito nell’art. 50.3, 5° comma, cit., ove si afferma che i presidenti di sezione collaborano con il presidente del tribunale unico nell’attività di direzione dell’ufficio e sotto questo particolare aspetto appare di rilievo la “cura […] e l’impulso allo scambio di informazioni sui procedimenti e sulle esperienze giurisdizionali all’interno della sezione e tra le sezioni, anche mediante l’uso degli strumenti telematici”. La norma costituisce ulteriore impulso e favore di un’interpretazione uniforme della norma e la soluzione unitaria di casi o fattispecie analoghe, che costituisce base della certezza del diritto nella delicata materia del diritto minorile e del diritto delle relazioni familiari. Al presidente del tribunale unico sono affidati i compiti stabiliti nell’art. 47 del r.d. n. 12 del 1941, ovvero quelli del presidente del tribunale ordinario. L’art. 47 d.lgs. n. 149 del 2022, rispondendo ad auspici dei presidenti dei tribunali per i minorenni, riconosce ai presidenti dei tribunali per i minorenni e al procuratore della repubblica presso tale organo, la qualità di presidenti presso il nuovo tribunale unico e presso la procura della repubblica istituita presso lo stesso tribunale.

7. La qualificazione dei rapporti tra articolazione distrettuale e articolazione circondariale del tribunale unico

Il tribunale per le persone, per i minorenni e per le relazioni familiari (di seguito tribunale unico), eredita in senso ampio le competenze degli affari civili affidati al tribunale per i minorenni e, ai sensi dell’art. 38 disp. att. c.c., la competenza residuale del tribunale ordinario, riconducendo ad unità le competenze dell’organo giurisdizionale. Tuttavia esiste una ripartizione degli affari tra sezione distrettuale e sezioni circondariale. I rapporti tra le articolazioni non sono qualificabili in termini di competenze diverse, come lo erano tra tribunale per i minorenni e tribunale ordinario. Nel passato le questioni relative erano trattate come profili di competenza, sulle quali il tribunale si pronunciava con ordinanza impugnabile nelle forme del regolamento di competenza. La riforma, con la introduzione del tribunale unico, all’art. 50.5, 3° comma, r.d. n. 12 del 1941, precisa, al contrario: “la ripartizione degli affari tra la sezione distrettuale e la sezione circondariale o tra diverse sezioni circondariali dello stesso tribunale non dà luogo a questioni di competenza”. Anche se le questioni relative sono ipotesi di scuola, poiché alla luce dell’attuale disciplina è difficile pensare a problemi applicativi della norma, il legislatore ha voluto sdrammatizzare la questione, evitando che su di essa il procedimento potesse concludersi con un provvedimento di rito, e che potesse avviarsi, di conseguenza, un’impugnativa nelle forme del regolamento di competenza. Come già nella ripartizione presso il tribunale ordinario delle cause tra articolazione monocratica e articolazione collegiale, non vi è questione di competenza, né questione di costituzione del giudice: semplicemente l’articolazione erroneamente adita trasmetterà gli atti all’articolazione che dovrà, per legge, trattare l’affare, sanandosi di conseguenza il relativo vizio. L’eventuale mancato rilievo anche officioso, potrebbe generare una nullità il cui vizio dovrà essere rilevato e coltivato in sede di impugnazione, sanandosi altrimenti, ai sensi dell’art. 161, 1° comma, c.p.c. La disposizione ha anche l’utilità di chiarire, per quanto vi fosse necessità, che si tratta di organo unico, organizzato solo al suo interno da diverse articolazioni, per cui tra la sezione distrettuale e quella circondariale non vi è rapporto tra diversi organi, ma modalità organizzativo di un unico organo.

8. Attribuzioni del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie

Prima ancora di trattare la ripartizione degli affari civili tra le diverse articolazioni, è necessario richiamare l’art. 50.1 del r.d. n. 12 del 1941, il quale definisce le attribuzioni in genere del tribunale unico. Per quanto interessa la presente trattazione, alla lettera a), del 1° comma della disposizione citata, si stabilisce che il tribunale “esercita la giurisdizione in primo e in secondo grado in materia civile nei procedimenti aventi ad oggetto lo stato e la capacità delle persone, la famiglia, l’unione civile, le convivenze e i minori”. La norma ha preferito citare espressamente i diversi modelli familiari, non limitandosi all’uso del plurale “le relazioni familiari”, quindi le controversie sui diritti che nascono dal rapporto familiare fondato sul matrimonio, sull’unione civile e sulle convivenze, onde evitare equivoci. È poi devoluta al nuovo organo la materia dello stato e capacità delle persone e tutta la materia dei diritti del minore. A tale funzione giurisdizionale in senso stretto, perché volta a tutelare i diritti che nascono dalle relazioni familiari, dallo stato e capacità delle persone e dalla filiazione, si uniscono le funzioni di volontaria giurisdizione attribuite al giudice tutelare che, di conseguenza, viene soppresso. La norma corrisponde all’art. 473-bis c.p.c. sull’ambito di applicazione, dove già il legislatore affidava il rito nuovo ai procedimenti relativi allo stato delle persone, ai minorenni e alle famiglie attribuiti alla competenza del tribunale ordinario, del giudice tutelare e del tribunale dei minorenni. Quella norma, tuttavia, escludeva dal nuovo rito i procedimenti relativi all’adottabilità e all’adozione dei minori e i procedimenti relativi alle competenze delle sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea. Nella norma in commento, invece, sono attribuite al tribunale unico i procedimenti relativi all’adottabilità e all’adozione dei minori, seppure – come vedremo – affidati all’articolazione distrettuale in primo grado (nella composizione tradizionale mista di due magistrati e due giudici onorari esperti), che segue, quindi, per la esclusione dall’ambito di applicabilità del rito speciale, le regole previgenti del rito camerale e della legge speciale sull’adozione (l. n. 184 del 1983). La soluzione legislativa desta, francamente, qualche perplessità laddove affida le controversie sull’adottabilità e sull’adozione al nuovo tribunale, ma conserva nel contempo le regole processuali previgenti (rito camerale e giudizio finale con la partecipazione dell’esperto). Infatti, almeno nella fase del processo destinata a stabilire la adottabilità del minore, la controversia non è dissimile da quella relativa alla decadenza della responsabilità genitoriale. La soluzione appare priva di razionalità e passibile di dubbi di tenuta costituzionale (art. 3 Cost.) (22). È invece in linea l’esclusione dalle attribuzioni del tribunale della materia relativa all’immigrazione e al riconoscimento della protezione internazionale, cui si aggiunge la cittadinanza, affidate, rispettivamente, alla sezione specializzata e al tribunale ordinario. In chiusura, il legislatore lascia l’apertura di ampliamenti delle attribuzioni da parte della legge (“esercita nei modi stabiliti dalla legge le altre funzioni ad esso deferite”).

9. La ripartizione delle attribuzioni tra la sezione distrettuale e la sezione circondariale

Le attribuzioni trattate al par. che precede, vengono poi ripartite tra le diverse articolazioni. Il legislatore non ha ripetuto nel riparto le diverse competenze del tribunale per i minorenni e del tribunale ordinario, poiché – salvo l’adozione – si può certamente affermare che la competenza del primo grado di giudizio viene assegnata all’articolazione circondariale. L’art. 50.5 del r.d. n. 12 del 1941 usa una formulazione letterale singolare ripetendo, per un verso, la formulazione dell’art. 38 disp. att. c.c., in ordine alla competenza del tribunale per i minorenni, cui si aggiungono le controversie relative alle misure di protezione di cui all’art. 403 c.c., le controversie sull’affido pre-adottivo (titoli I e I bis della l. n. 184 del 1983) e quelle sull’autorizzazione al rilascio di un permesso di soggiorno ai genitori di un minore straniero, qualora sussistano particolari esigenze di tutela, pure esse già affidate al tribunale per i minorenni, ma vi aggiunge anche gli affari già di competenza del tribunale ordinario (“procedimenti civili riguardanti lo stato e la capacità delle persone, la famiglia, l’unione civile, le convivenze e i minori”). Sarebbe stato, forse, più semplice dire che tutte le attribuzioni del tribunale, in prime cure, ad esclusione dei procedimenti sull’adottabilità e l’adozione, sono attribuite all’articolazione circondariale in primo grado. L’articolazione distrettuale ha competenze civili di primo grado residuali (ripetesi, adozione e adottabilità), ma costituisce in realtà il giudice di secondo grado, vedendosi attribuiti i giudizi di reclamo contro i provvedimenti provvisori e di impugnazione avverso le sentenze della sezione circondariale. Le due articolazioni (come già evidenziato sub par. 1) appartengono allo stesso organo, per cui è da domandarsi se sono applicabili le norme sulla ricusazione (in modo particolare l’art. 51, n. 4, c.p.c., sull’obbligo di astensione del giudice che ha pronunciato il provvedimento impugnato, ma in relazione gradi e organi separati) (23). Il tema si presenta poi ancora più centrale nel tribunale unico, in considerazione della previsione contenuta nell’art. 50 r.d. n. 12 del 1941, che prevede la circolazione del giudice presso le varie sezioni, anche distrettuale, presentandosi così, come tutt’altro che rara, la possibilità che al collegio del reclamo o dell’appello possa far parte il giudice che ha pronunciato il provvedimento impugnato. Il carattere latu sensu cautelare dei provvedimenti provvisori pronunciati in prima udienza ex art. 473-bis.22 c.p.c. consentono il richiamo all’art. 669-terdecies, 2° comma, c.p.c., a mente del quale “al collegio […] non può far parte il giudice che ha emanato il provvedimento reclamato”. Ugualmente, il chiaro riferimento contenuto nell’art. 50.5, 3° comma, cit., ad un diverso grado di giudizio quanto alla decisione che conclude la fase innanzi all’articolazione circondariale, rispetto al giudizio che si introduce innanzi all’articolazione distrettuale, rende possibile l’applicazione, senza troppe difficoltà interpretative, dell’art. 51 n. 4 c.p.c. Contrariamente si potrebbe porre questione di costituzionalità (24).

10. Le attribuzioni al tribunale unico per connessione

Il tema della connessione era già stato oggetto di disciplina previdente (art. 38 disp. att. c.c.) per superare i rischi di contrasto di giudicati in caso di pendenza di un procedimento sulla responsabilità genitoriale innanzi al tribunale per i minorenni e di procedimento sull’affidamento, il collocamento e il diritto di visita al minore innanzi al tribunale ordinario, al fine di affermare un’attrazione del primo procedimento verso il secondo. Il tema non è più attuale, una volta che l’intera materia è devoluta ad un tribunale unico, ma il legislatore ha voluto consentire un ampliamento della materia familiare e minorile verso le domande di risarcimento del danno connesse per oggetto o per titolo con quelle devolute al tribunale unico (25). La norma desterà certamente dubbi interpretativi, sia perché l’ipotesi non è contemplata nell’ambito di applicabilità del rito (473-bis c.p.c.), per cui si pone il grave problema della prevalenza del rito sancita nell’art. 40 c.p.c. (il rito ordinario rispetto al rito speciale, diverso dal rito del lavoro), per altro verso l’avverbio “unitamente” fa pensare ad un’attribuzione della domanda risarcitoria solo in caso di pendenza di un giudizio su una domanda principale vertente sullo stato o la capacità delle persone, la famiglia, l’unione civile, le convivenze e i minori. È noto come nel regime previgente, in sede di procedimento di separazione o divorzio fosse stato negato dalla giurisprudenza di legittimità accesso alla domanda risarcitoria, sulla base dell’argomento della connessione “debole” e non “forte” tra la domanda principale e la domanda risarcitoria che impediva, ai sensi dell’art. 40 c.p.c., il superamento della diversità dei riti (ammessa solo per connessione forte). Questo aspetto doveva essere, pertanto, chiarito e, possibilmente, senza lasciare spazio a difficoltà interpretative. Al contrario, la normativa lascia sospettare l’impossibilità di proporre innanzi al tribunale unico una domanda risarcitoria per illecito endofamiliare, in via principale. A contrario si ritiene di valorizzare l’espressione “unitamente” come mera congiunzione di ipotesi autonoma e, quindi, ammettere anche una domanda risarcitoria in via principale alla competenza del tribunale unico, purché “connessa per l’oggetto o per il titolo”. L’unico collegamento richiesto è che la domanda risarcitoria tragga titolo in una relazione familiare o di filiazione oppure abbia identità di oggetto con una domanda devolvibile al tribunale unico (ad es. in relazione ad una domanda di addebito). Il riferimento generico ad un danno non consente di distinguere il danno patrimoniale dal danno alla persona (26), per cui entrambi i diritti risarcitori possono essere oggetto della domanda, purché connessa nei modi poc’anzi evidenziati. La connessione, vista la formulazione della norma, non dovrà essere “forte”, ma potrà essere anche “debole”, ad esempio perché trae titolo dallo stesso fatto comune e non perché presenti il modello della pregiudizialità dipendenza o della incompatibilità tra diritti. È indubitabile, tuttavia, che la norma, in caso di introduzione di domande connesse, affidi al rito familiare e minorile anche la domanda risarcitoria, criterio da ritenere prevalente rispetto alle regole generali, che favoriscono il rito ordinario (art. 40 c.p.c.) a cui sarebbe stato normalmente affidata la controversia sul risarcimento del danno.

11. L’ufficio del pubblico ministero

L’art. 70-ter r.d. n. 12 del 1941 istituisce un ufficio autonomo del pubblico ministero nel capoluogo del distretto di corte d’appello o di sezione della corte al quale, oltre ad essere affidata l’azione penale per tutti i reati commessi dai minori degli anni 18 nel distretto, attribuisce anche le materie civili devolute al tribunale unico, sia nell’articolazione distrettuale che in quella circondariale, e ciò in funzione dell’esercizio dell’azione ex art. 69 c.p.c. e dell’intervento obbligatorio nel processo ex art. 70 c.p.c. Viene così fatta salva la specializzazione dell’ufficio del pubblico ministero, rispetto agli uffici delle procure circondariali, poco propense ad esercitare un ruolo effettivo nel processo civile, anche alla luce delle nuove norme che attribuiscono poteri al pubblico ministero ex art. 473-bis.3 c.p.c. e impongono al medesimo oneri di contenuto e di iniziativa nella disciplina del ricorso ex art. 473-bis.13 c.p.c. Il pubblico ministero dislocato presso il distretto dovrà operare anche presso le sezioni circondariali, creandosi in tal modo una “circolazione territoriale” anche dell’organo requirente, titolare dell’azione o parte necessaria del processo.

NOTE

(1) Nel 1908 il Guardasigilli Orlando, con una circolare (11 aprile, n. 1615) rimasta nella storia della giustizia minorile, evidenziava la necessità, particolarmente nell’ambito dei procedimenti penali, di una specializzazione del giudice minorile, ma non trascurava la tutela dei diritti civili del minore, invitando il pubblico ministero ad avviare le opportune azioni a protezione del minore dalle distorsioni della potestà paterna (v. Majetti, La circolare del Ministro Orlando circa la delinquenza dei minorenni, Roma, 1909, 2 ss.; oppure Novelli, Note illustrative del regio decreto 20 luglio 1934, n. 1404, in L’istituzione ed il funzionamento del Tribunale per i minorenni, in Riv. dir. pen., 1934, 802). L’illuminato politico liberale si è espresso esplicitamente in V.E. Orlando, La delinquenza minorile secondo l’On. Vittorio Emanuele Orlando, conferenza tenuta all’Istituto pedagogico forense di Milano, in La scuola positiva nella dottrina e nella giurisprudenza penale, XX (1), Roma, 1910, 137 ss. Nel silenzio del legislatore (lo stesso Guardasigilli istituì nel 1909 una Commissione ministeriale presieduta dal Primo Presidente della Corte di cassazione, Oronzo Quarta, che elaborò un progetto di codice per i minorenni, contenente le modifiche ordinamentali, le norme sostanziali e processuali, senza tuttavia che sia mai stato presentato alle Camere). Seguì, in un ben diverso contesto storico, la circolare del Ministro Rocco n. 2236 del 22 settembre 1929 (in Bollettino Ufficiale del Ministero della giustizia e degli affari di Culto, Roma, 1929, 766 ss.) la quale dispose che in dieci capoluoghi di corte di appello fossero istituite delle sezioni apposite dei tribunali ordinari, a cui il procuratore generale presso la corte di appello poteva rimettere, discrezionalmente, l’istruttoria ed il giudizio nei confronti di imputati infradiciottenni così facilitando, per reiterazione di esperienze, la specializzazione dell’organo. In quel tempo, in mancanza di una risposta legislativa, si pensava comunque e sempre al tribunale ordinario, nel contesto del quale alcuni giudici togati si sarebbero visti assegnare gli affari che coinvolgevano i minorenni, in tal modo specializzandosi. La specia lizzazione del giudice, nell’impostazione liberale, nasceva evidentemente dalla necessità di valutare con particolare attenzione e preparazione gli interessi del minore, alla luce anche di conoscenze non strettamente giuridiche, prevalentemente nell’ambito penale, ma anche in quello civile. Solo nel 1934 (r.d.l. 20 luglio 1934 n. 1404, poi convertito, con modificazioni, nella legge 7 maggio 1935 n. 835, tutt’ora vigente nel suo impianto essenziale), in pieno ventennio, fu istituito il tribunale per i minorenni, che estese la sua competenza anche agli affari civili. L’istituzione non fu ovviamente coerente con l’idea liberale originaria di un giudice specializzato all’interno del tribunale ordinario e preferì adottare la soluzione estrema, che contraddistingueva il diritto italiano rispetto alle esperienze straniere, di un vero e proprio giudice speciale (e non semplicemente specializzato), composto sia da magistrati togati che da magistrati laici – questa l’ulteriore novità –, organizzati all’interno di un organo diverso, una sorta di “giurisdizione speciale” minorile. Il differente contesto storico in cui fu approvata la riforma non poteva attingere all’idea liberale originaria, sotto l’influenza del positivismo giuridico e filosofico, in una funzione rieducativa più che punitiva della giustizia minorile, particolarmente nell’ambito penale, sulla base della diversa sensibilità che doveva ispirare il giudicante, maggiormente attento agli interessi rieducativi del minore. Erano evidenti altre finalità tipiche del regime: l’accentuazione dei profili pubblicistici di controllo e normalizzazione della società civile, anche con strumenti diversi da quelli strettamente autoritari. Ciò spiega l’apertura verso una competenza civile, nell’ambito soprattutto della titolarità e dell’esercizio della potestà, e la partecipazione nell’organo giudicante di un giudice laico (inizialmente unito a due giudici togati, poi a partire dalla legge n. 1441 del 1956, in posizione paritetica all’interno di collegi formati da quattro giudici e l’uso delle forme della volontaria giurisdizione).
(2) Si tratta della legge 27 dicembre 1956, n. 1441.
(3) Basti ricordare la qualità richiesta dal r. d. l. n. 1404 del 1934, art. 2: “benemeriti dell’assistenza sociale”.
(4) Certamente favorita dalla scarsa tecnica del legislatore, cfr. Danovi, Il processo per separazione e divorzio, Milano, 2015, 89; Tommaseo, La nuova legge sulla filiazione; i profili processuali, in Fam. dir., 2013, 252.
(5) Cass., 14 ottobre 2014, n. 21633, in Fam. dir., 2015, 105 ss., con nota di Liuzzi; in dottrina, conf. Impigniatiello, Profili processuali della nuova filiazione. Riflessioni a prima lettura sulla l. 10 dicembre 2012, n. 219, in Nuove leggi civ. comm., 2013, 724; conf. Cass., 22 febbraio 2015, n. 2833, in Foro it., 2015, I, 2046. Come nel testo v. Danovi, Il processo per separazione e divorzio, cit., 98 ss.; Lupoi, Il procedimento della crisi tra genitori non coniugati davanti al tribunale ordinario, in Riv. trim. dir. proc. civ., 2013; in senso contrario, nel segno della giurisprudenza, Durello, La tutela processuale dei figli nati fuori dal matrimonio, in Diritto processuale della famiglia, a cura di A. Graziosi, Torino, 2016, 100.
(6) Per una lettura estensiva, che ammette anche in questo caso l’attrazione, Cass., 26 gennaio 2015, n. 1349, in Fam. dir., 2015, 653, con nota di Buffone; vedine un’ampia disamina in Danovi, Il processo per separazione e divorzio, cit., 97. L’Autore, tuttavia, distingue i casi di pendenza del termine per impugnare da quello di quiescenza, dovuta a cancellazione del ruolo, perché in quest’ultimo caso mancherebbe il riferimento ad un giudice che decide il merito; la distinzione farebbe tuttavia propendere per una lettura rovesciata. La ratio che consente l’applicazione al primo caso fa ritenerlo applicabile ugualmente al secondo.
(7) Il legislatore abilita sul piano letterale l’effetto attrattivo solo per i procedimenti di separazione e divorzio e non contempla il caso della litispendenza dovuta a revoca o modifica ai sensi degli artt. 710 c.p.c. e 9 legge n. 898 del 1970. L’identità di oggetto suggerisce anche in tal caso una lettura estensiva, Conf. Danovi, Il processo per separazione e divorzio, cit., 97-98; Tommaseo, La nuova legge sulla filiazione: i profili processuali, in Fam. dir., 2013, 257; Impignatiello, Profili processuali della nuova filiazione. Riflessioni a prima lettura sulla l. 10 dicembre 2012, n. 219, cit., 724. Altro problema è il riferimento ai soli procedimenti minorili di cui all’art. 333 c.c., escludendo le misure più gravi e maggiormente foriere di contrasto di giudicati, costituite dalla decadenza dalla responsabilità genitoriale (art. 330 c.c.); nel caso per una lettura estensiva, Danovi, Il processo per separazione e divorzio, cit., 104 ss.; Tommaseo, I provvedimenti de potestate e la nuova legge sulla filiazione, cit., 529; Impignatiello, Profili processuali, cit., 724; Cea, Trasferimento del contenzioso del giudice minorile al giudice ordinario ex l. 219/12, in Foro it., 2013, I, 118; Lupoi, Il procedimento della crisi tra genitori non coniugati avanti al tribunale ordinario, cit., 1296; Proto Pisani, Note sul nuovo art. 38 disp. att. c.c. e sui problemi che essa determina, in Foro it., 2012, V, 128, contro un orientamento espresso dal giudice di merito, ex plurimis, Trib. min. Brescia, 1 agosto 2014, in Fam. dir., 2014, 60 ss., con nota di Russo; Trib. Milano, 7 maggio 2013, in www. ilcaso.it; nel senso della dottrina v. Cass., 26 gennaio 2015, n. 1349, cit.; in senso contrario, Cass., 12 febbraio 2015, n. 2837, cit. Non si dovrà dimenticare infine che, se il tribunale per i minorenni è adito non da uno dei genitori o dal pubblico ministero, parti del processo per separazione o divorzio, o sull’affidamento ex art. 316 c.c., ma la domanda è proposta da un altro soggetto, la vis actrativa non si produce, essendo tale soggetto estraneo ai processi pendenti innanzi al tribunale. Conf. Danovi, Il processo per separazione e divorzio, cit., 101; Tommaseo, La nuova legge sulla filiazione: i profili processuali, cit., 257, Lupoi, Il procedimento della crisi tra genitori non coniugati avanti il tribunale ordinario, cit., 1298; in giurisprudenza, Trib. min. Brescia, 22 luglio 2913, in Fam. dir., 2014, 60 ss. Sull’attrazione nel caso in cui l’azione sia promossa dal p.m., cfr. Cass., 26 gennaio 2015, n. 1349, cit.
(8) Di interesse il saggio di Querzola, Il processo minorile in dimensione europea, Bologna, 2010, in part. 36 ss., ove l’Autrice offre un modello di processo minorile, ricavandolo dalle fonti di diritto internazionale privato europeo e dalle singole esperienze nazionali, in una prospettiva comparativa.
(9) La riforma è intervenuta anche con una norma sulla consulenza tecnica (art. 475. 25 c.p.c.) e ridisegnando le regole per la formazione dell’albo degli esperti (artt. 13 e 15 disp att. c.p.c.). (10) Ogni legislatura ha vissuto il suo disegno di ispirazione governativa o il suo progetto di iniziativa parlamentare sulla riforma generale, ma nessuno è giunto all’epilogo di una approvazione parlamentare; cfr., ispirato dalla magistratura minorile, La riforma della giustizia minorile in Italia (Atti del Convegno di Firenze, 9-11 maggio 1986), a cura di A. Germanò, Milano, 1986, in appendice le principali ipotesi di riforma, 263 ss. e, ispirati dagli avvocati e studiosi del diritto processuale civile, Quale processo per la famiglia e i minori (atti del Convegno di Cagliari, 5-6 dicembre 1997), a cura di L. Fanni, Milano, 1999, oltre alle relazioni di Luiso, Cipriani, Proto Pisani e Chiarloni, una ricca appendice di documenti, 185 ss. In dottrina v. Carpi, Aspetti processuali del tribunale della famiglia, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1969, 1680 ss.; Galoppini, Riflessioni sul tribunale di famiglia, in Riv. trim. dir. proc. civ.,1971, 1419 ss.; Dogliotti Il giudice della famiglia nel diritto italiano, in Dir. fam. e pers., 1989, 401 ss.; Luiso, Una giurisdizione per i minori, in Riv. dir. civ., 1995, I, 181 ss.; Proto Pisani, Per un nuovo modello di giustizia minorile, in Foro it., 1998, V, 124 ss.; Id., Battute d’arresto nel dibattito sulla riforma del processo minorile, ibid., 2002, I, 3305 ss.; Id., Ancora sul processo e sul giudice minorile, ibid., 2003, V, 215 ss.; Dosi, Oltre il tribunale per i minorenni verso un nuovo modello di giustizia per la famiglia e per i minori, in Minorigiustizia, 1999, 78 ss.; Gatto, Il processo civile minorile tra tutela e garanzie: basta una sezione specializzata?, in Dir. fam. e pers., 2002, 1013 ss. Autorino, Il tribunale per le relazioni familiari: una storia infinita, in Fam. e dir., 2010, 91.
(11) Questa la prospettiva intorno agli anni novanta del secolo scorso, essendo stati abbandonati i progetti che si ispiravano al modello del tribunale per i minorenni, espressione della progettualità degli anni sessanta, pur nella unificazione delle competenze, in favore della sezione specializzata del Tribunale ordinario (a partire dal disegno di legge governativo n. 2517 del 2002, in Dir. fam., 2003, 491 e di iniziativa parlamentare, nel biennio 1996-1997, promotori gli onorevoli Magliocchetti, n. 966 del 16 luglio 1996, e Casinelli, n. 3041 del 23 gennaio 1997). Certamente significativo in questa direzione e in perfetta continuità il progetto Casellati n. 194 del 2013. L’idea ha tuttavia incontrato il contrasto della magistratura minorile, dissenso che probabilmente è la ragione di un iter tormentato, privo di conclusioni. Cfr. in proposito, Le proposte governative di modifica della giustizia minorile: la novità sta nel tornare indietro, in MinoriGiustizia, 1.2/2002 e Le ragioni di contrarietà alle proposte governative di abolizione del tribunale per i mino renni, ivi, 2-3/2002. È il modello, con un’impostazione estremamente critica della riforma, che si ricava in Savi, L’istituzione del tribunale per le persone e le relazioni familiari, in Dir. fam., 2022, 1215 (che costituisce la riproduzione del contributo offerto in La riforma del giudice e del processo della famiglia e dei minori, decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149, a cura di C. Cecchella, Torino, 2023); dello stesso Autore, v. pure Il tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, in La riforma del giudice e del processo per le persone, i minori e le famiglie, legge 26 novembre 206 del 2021, a cura di C. Cecchella, Torino, 2022, 351 ss.
(12) Il modello costituisce l’elaborazione, per iniziativa delle principali associazioni forensi specialistiche (in particolare Osservatorio e CamMino, con dei distinguo anche da Aiaf), che hanno approvato un documento di riforma delle competenze – sul modello del giudice di sorveglianza – e del rito, con l’adesione dell’A.n.m., confluito nel c.d. emendamento C.n.f., fatto proprio dalla relatrice del disegno di legge delega governativo del Ministro Orlando, di cui si dirà nella nota che segue, Sen. Rosanna Filippin e presentato al culmine della XVII legislatura. Anche su tale iniziativa, in occasione della quale era stata tentata uno strenuo compromesso con i magistrati minorili, si è manifestata la contrarietà dell’A.i.m.m.f. (cfr. Comunicato A.I.M.M.F. sulla decisione del Ministro di stralciare dalla riforma del processo civile la parte ordinamentale relativa alla giurisdizione minorile (3 agosto 2017, in www.minoriefamiglia.it).
(13) Ultimo tentativo il c.d. disegno di legge delega del Ministro Orlando, approvato dalla Camera dei deputati in data 16 marzo 2016, atto n. 2284 del Senato, sul quale si sono appuntate le critiche anche aspre dei magistrati minorili ed ordinari e delle principali associazioni forensi specialistiche (Osservatorio, Aiaf, CamMino), sino ad una presa di posizione critica del C.S.M. del 13 luglio 2016, vedi i documenti essenziali, in Il processo di famiglia: problemi e prospettive. Contributo critico al disegno di legge delega di riforma, a cura di C. Cecchella, Pisa, 2016, 63 ss. Il progetto è assai deludente e ripropone il modello del passato: è il Tribunale per i minorenni, che cambia denominazione (“Sezione distrettuale del Tribunale ordinario”), ma assorbe i giudici togati e onorari dell’antico organo, sino al personale amministrativo e conserva intatte le competenze (i procedimenti adottivi e la responsabilità genitoriale). L’omonima sezione del Tribunale circondariale eredita semplicemente le competenze già affidate al tribunale ordinario. Cosa muta del recente passato: nulla; salvo il nomen.
(14) Non vi è cenno ad una formazione specifica, prima dell’inserimento nel ruolo, come il corso biennale a cui sono avviati per legge gli avvocati “specialisti”.
(15) Critico, anche su questo punto, Savi. loc. ult. cit.
(16) I quali devono essere selezionati alla luce delle nuove incompatibilità dettate dalla legge delega, tradotte nell’art. 6-bis del r.d. n. 1404 del 1934.
(17) È profilo criticato da taluni v. Cesaro, L’istituzione del nuovo tribunale unico per le persone, i minorenni e le famiglie: un progetto di riforma tra luci ed ombre, in Questione giustizia, 3/21, 261 ss., anche in www.questionegiustizia.it e in particolare dagli esponenti della magistratura minorile, v. Maggia, Il tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie della legge delega di riforma del processo civile, ibidem, 249 ss. Se vuoi, in senso adesivo, Cecchella, Il tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie della legge delega di riforma del processo civile, ibidem, 239 ss. e Savi, L’istituzione del tribunale per le persone e le relazioni familiari, cit., 1215 ss.
(18) “Oltre a svolgere le funzioni di componente del collegio della sezione distrettuale nei casi previsti dall’ordinamento giudiziario, ai giudici onorari esperti possono essere delegate funzioni di conciliazione, di informazione sulla mediazione familiare, di ausilio del giudice togato all’ascolto del minore, di sostegno ai minorenni e alle parti, nonché di raccordo con gli ausiliari del giudice, con attribuzione di specifici compiti puntualmente indicati dal magistrato assegnatario del procedimento. Nell’ambito delle sezioni circondariali, su delega del magistrato assegnatario del procedimento, i giudici onorari esperti interloquiscono con le parti processuali, con gli ausiliari del giudice e con i servizi territoriali e coadiuvano i curatori speciali nell’esercizio dei poteri di rappresentanza sostanziale; garantiscono il raccordo con i servizi sociosanitari, anche al fine di assicurare la tempestività dell’intervento giudiziario e la ragionevole durata del processo, nonché la completezza delle informazioni fornite e il corretto espletamento degli incarichi conferiti; svolgono le attività di supporto dei servizi territoriali nell’esecuzione dei provvedimenti. Possono inoltre essere delegati dal presidente o dal coordinatore della sezione, previo raccordo con gli enti territoriali e con gli enti del terzo settore, alla tenuta di un archivio relativo ai soggetti disponibili all’affidamento familiare, provvedendo anche alla raccolta di informazioni sui medesimi e alla loro audizione. Nell’ambito delle sezioni distrettuali, nei settori dei minori stranieri non accompagnati e dei procedimenti relativi all’immigrazione, i giudici onorari esperti collaborano alla verifica dell’accoglienza e della progettualità relativa ai minori, raccordandosi con i tutori, con i referenti dei servizi territoriali e con i responsabili delle comunità, e curano l’ascolto dei minori, assistiti dal mediatore culturale; verificano l’andamento delle tutele, con riferimento all’equa distribuzione degli incarichi ai tutori, alla corretta tenuta dell’elenco di cui all’articolo 11 della legge 7 aprile 2017, n. 47, al tempestivo invio delle relazioni trimestrali; svolgono, anche sulla base di protocolli stipulati dal tribunale con le istituzioni del settore, compiti di monitoraggio e di censimento dei fascicoli. Nei procedimenti amministrativi possono essere loro delegate funzioni di raccordo con i servizi territoriali e di coordinamento con il servizio ministeriale nell’ambito del connesso procedimento penale. Con riferimento al settore delle adozioni, ai giudici onorari esperti possono essere delegate attività di ascolto e di informazione delle coppie istanti, in raccordo con i servizi sociali territoriali deputati alle indagini psico-sociali; possono altresì essere loro delegate attività di formazione delle coppie aspiranti all’adozione, in coordinamento con i servizi territoriali. Nella materia penale, ai giudici onorari esperti possono essere delegate attività di verifica dei percorsi di messa alla prova e di giustizia riparativa e attività di raccordo con i servizi minorili dell’amministrazione della giustizia nonché, nel settore dell’esecuzione penale, su delega del magistrato di sorveglianza e in coordinamento con l’ufficio di servizio sociale per i minorenni e con i servizi socio sanitari territoriali, attività di verifica degli interventi rieducativi in corso”.
(19) Cfr. Morgese, in La riforma Cartabia del processo civile, a cura di Tiscini, Pisa, 2023, 1028. e 1033 ss.
(20) Esprime una posizione critica il Consiglio Superiore della Magistratura, sia nel primo parere al disegno di legge che ha dato luogo alla legge delega, reso in data 15 settembre 2021, e sia nel successivo parere, reso allo schema del decreto legislativo del 21 settembre 2022, evidenziando la necessità di un forte aumento di organico dei giudici e del personale amministrativo.
(21) Per una impostazione ancora critica sull’abbandono del modello collegiale, verso quella che denomina “pretorile”, senza fare i conti però con la spesa pubblica e le mille difficoltà incontrate per giungere ad un testo accettato dalle varie componenti della giustizia minorile, v. Savi, loc. ult. cit. È la critica pure di un’associazione degli avvocati specialisti,, le Camere minorili, a fronte dell’adesione di tutte le altre, v. Cesaro, L’istituzione del nuovo tribunale unico per le persone, i minorenni e le famiglie: un progetto di riforma tra luci ed ombre, in Questione giustizia, 3/21, 261 ss., anche in www.questionegiustizia.it; conf., come espressione dei magistrati minorili, Maggia, Il tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie della legge delega di riforma del processo civile, ibidem, 249 ss. Per una diversa impostazione, invece, se vuoi, Cecchella, Il tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie della legge delega di riforma del processo civile, ibidem, 239 ss.
(22) Oltre a porre problemi di coerenza di giudicati, Cesaro, L’istituzione del nuovo tribunale unico per le persone, i minorenni e le famiglie: un progetto di riforma tra luci ed ombre, in Questione giustizia, 3/21, 261 ss., anche in www.questionegiustizia.it.
(23) Il Tema è accennato pure da Savi, L’istituzione del tribunale per le persone e le relazioni familiari, in dir. fam., 2022, 1215 ss. (che costituisce la riproduzione del contributo offerto in La riforma del giudice e del processo della famiglia e dei minori, decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149, a cura di C. Cecchella, Torino, 2023); dello stesso Autore, v. pure Il tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, in La riforma del giudice e del processo per le persone, i minori e le famiglie, legge 26 novembre 206 del 2021, a cura di C. Cecchella, Torino, 2022, 351 ss. Ugualmente Morgese, in La riforma Cartabia del processo civile, a cura di R. Tiscini, Pisa, 2023, 1035.
(24) Cfr. la recentissima Corte cost., 27 marzo 2023, n. 45, inedita, per il caso del reclamo ex art. 630 c.p.c. che non fa divieto di partecipazione del giudice, che ha pronunciato, al collegio che decide sul reclamo ex art. 178 c.p.c.
(25) Critico sulla estensione, Savi, op. ult. cit., 1228.
(26) Per la sola connessione con domande risarcitorie alla persona e non al patrimonio, Morgese, op. cit., 1051.