Profili ordinamentali della riforma del giudice per la persona, le relazioni familiari e i minorenni, dopo l’emendamento Cnf

autore: R. Ruggeri

Sommario: 1. L’emendamento del Consiglio nazionale forense. - 2. Il problema dell’autonomia degli uffici istituendi e la specializzazione. - 3. L’esperienza del giudice del lavoro. - 4. L’autonomia dell’ufficio del pubblico ministero.



1. L’emendamento del Consiglio nazionale forense1



L’emendamento (1.38) proposto dalle associazioni specialistiche, in particolare ONDiF e CamMiNo, di concerto con la commissione famiglia del Consiglio nazionale forense, sul disegno di legge in materia di riforma del processo civile in relazione alla giudice per le persone, le relazioni familiari e i minorenni (art. 1, co. 1, lett. b), attualmente all’esame della commissione Giustizia del Senato (n. 2284), prevede:

– l’istituzione de “l’ufficio per la persona, le relazioni familiari e i minorenni”, che giudica in composizione - collegiale nell’articolazione distrettuale non integrata (decadenza, reclami) - collegiale nell’articolazione distrettuale integrata da un esperto laico (procedimenti penali minorili, adottabilità, adozione, art. 25 r.d.l. 1404/34, procedimenti relativi ai minorenni sottoposti a misure di protezione) - monocratica in quella circondariale

– la soppressione del Tribunale per i minorenni e dell’ufficio del pubblico ministero presso il Tribunale per i minori; – la costituzione di un ufficio del pubblico ministero presso l’ufficio del giudice della persona, delle relazioni famigliari e dei minori, cui sono attribuiti: - le competenze in materia di esercizio dell’azione penale minorile - le competenze in materia di esercizio dell’azione civile nei procedimenti di competenza dell’ufficio distrettuale - il ruolo di parte nei procedimenti civili minorili - l’intervento ai sensi dell’art. 70 c.p.c. - le competenze ex lege 162/2014 (nullaosta/autorizzazione nei procedimenti di negoziazione assistita per divorzio, separazione, modifiche) - e che esercita le competenze devolutegli “anche in sede circondariale” davanti al “tribunale in composizione monocratica”;

– l’istituzione, preso le sedi di corte d’appello (e le sezioni distaccate di corte d’appello) di sezioni specializzate per la trattazione dei procedimenti in appello.



2. Il problema dell’autonomia degli uffici istituendi e la specializzazione.



La lacuna dell’emendamento L’auspicata riforma vede nella specializzazione dei magistrati assegnandi agli uffici di nuova istituzione la sua chiave di volta. È parimenti necessario garantire all’ufficio del pubblico ministero costituendo presso il giudice per la persona, le relazioni familiari e i minorenni la necessaria autonomia, sottraendolo al potere gerarchico del Procuratore presso il Tribunale (che potrebbe, altrimenti, disporre con piena discrezionalità dei magistrati assegnati a quell’ufficio, disperdendone la professionalità). Nonostante sia evidente che l’emendamento 1.38 consideri essenziale che all’ufficio del giudice per la persona, e all’ufficio del pubblico ministero presso quello costituendo, siano assegnati magistrati dotati di specifica esperienza, formazione e professionalità, esso non sembra tuttavia prevedere meccanismi sufficientemente cogenti in tal senso, né contempla espressamente le modifiche all’ordinamento giudiziario che, come vedremo infra, sembrano invece a tal fine necessarie. In sede di emendamento 1.38 viene infatti semplicemente previsto che i magistrati assegnati all’ufficio del giudice per la persona e del pubblico ministero presso il giudice per la persona esercitino le relative funzioni in via esclusiva (n. 11); che debbano partecipare a specifiche attività di formazione, aventi come obiettivo l’acquisizione (il che implica l’assegnabilità all’ufficio di magistrati che tali conoscenze non hanno; meglio sarebbe indicare come obiettivo formativo il ‘perfezionamento’) di conoscenze giuridiche ed extragiuridiche necessarie e propedeutiche al migliore esercizio delle funzioni di giudice della famiglia (n. 12); che i magistrati (e i magistrati con funzioni direttive) addetti ai tribunali per i minorenni e agli uffici del pubblico ministero presso i predetti tribunali siano di diritto assegnati all’ufficio del giudice della persona nel distretto di corte d’appello, salvo però il loro diritto (ove già maturato alla data di entrata in vigore delle norme di attuazione) di proporre sin da subito domanda di trasferimento (n. 14). Nulla è detto circa i requisiti di accesso a e di uscita da questi nuovi uffici, salva la assegnazione ad essi, in primissima battuta, dei magistrati già in forze presso il Tribunale per i minorenni e presso l’ufficio del pubblico ministero presso il Tribunale per i minorenni, che restano però liberi di chiedere immediatamente il trasferimento ad altre funzioni o sedi. Se non vengono declinate, sin dal momento della legge delega, prescrizioni atte a salvaguardare il preciso intento sotteso all’emendamento, vale a dire che all’esercizio esclusivo delle funzioni di giudice unico per la persona, le relazioni familiari e i minorenni siano assegnati magistrati già specializzati (come richiedono, anzi impongono, la delicatezza delle questioni devolute alla sua competenza e il consistentissimo carico di lavoro in cui esse si traducono), c’è il rischio che la riforma manchi nel segno e resti solo un’operazione di geografia giudiziaria. La previsione che a capo di detto ufficio sia un presidente di sezione non basta infatti a scongiurare l’evenienza che, sia in ingresso che in uscita, anche per ragioni organizzativoemergenziali cui siamo ormai purtroppo abituati, il Presidente del Tribunale possa adibire ad altre funzioni il magistrato che esercita già da anni le funzioni di giudice per la persona, ovvero destinare a quell’ufficio magistrati di prima nomina o comunque non provvisti di titoli che ne assicurino l’esperienza e la specializzazione in quel settore. Non solo sembrano mancare garanzie perché all’ufficio del Giudice per la persona non vengano assegnati giudici che non hanno esperienza nel settore; ma non ci sono nemmeno sbarramenti alla facoltà di adibire ad altre funzioni anche magistrati già assegnati al Tribunale per i minorenni.



3. L’esperienza del giudice del lavoro



Per evitare queste evenienze e permettere la progressiva e sempre più raffinata specializzazione dei magistrati assegnati al Giudice per la famiglia, una soluzione percorribile potrebbe esser quella di ispirarsi alla normativa che presiede al reclutamento dei giudici del lavoro, esempio davvero riuscito di magistratura specializzata e, in quanto tale, davvero capace di fare la differenza rispetto al passato. La legge istitutiva del Giudice (allora Pretore) del lavoro (l. n. 533/1973) ha voluto porre efficaci presidi per giungere alla specializzazione dei magistrati assegnati a quell’ufficio. L’art. 21, co. 3 di tale corpus normativo recita così: “Nella copertura di organico presso le preture (nel nostro caso potrebbe essere: nella copertura di organico presso l’ufficio del giudice per la persona, le relazioni familiari e i minorenni) dovrà essere data precedenza ai magistrati che, per essere stati già addetti esclusivamente alla trattazione delle controversie di lavoro (nel nostro caso: controversie devolute dalla presente legge alla competenza di quell’ufficio) per almeno due anni o per altro motivo, abbiano una particolare competenza in materia; in tal caso il magistrato trasferito non potrà essere incaricato della trattazione di controversie o di affari di diversa natura, se non dopo che siano trascorsi cinque anni dalla presa in possesso dell’ufficio, salvo che non ricorrano particolari motivi da indicare espressamente nel provvedimento di assegnazione”. Il successivo co. 5 aggiunge: “per la copertura di posti di organico presso le preture e i tribunali costituiti in più sezioni, sia la richiesta che la assegnazione di posti dovranno essere fatte con espresso riferimento alle esigenze di assegnazione dei magistrati alle sezioni incaricate della trattazione delle controversie previste dalla presente legge (nel nostro caso: devolute dalla presente legge alla competenza di quell’ufficio); e dovrà, altresì, essere data la preferenza ai magistrati che, per essere stati già addetti esclusivamente alla trattazione delle controversie sopra ricordate per almeno due anni e per avere partecipato ai corsi… o per altra causa, abbiano una particolare competenza in materia. Anche in tal caso il magistrato trasferito non potrà essere incaricato della trattazione di controversie o affari di diversa natura, se non dopo che siano trascorsi cinque anni dalla presa di possesso dell’ufficio, salvo che non ricorrano particolari motivi da indicare espressamente nel provvedimento di assegnazione”. Per dare evidenza della costituzione del nuovo ufficio, autonomo e connotato da particolare specializzazione, e permettere che anche la normativa regolamentare che presiede all’assegnazione dei magistrati ne recepisse i principi, è stata inoltre modificata la legge sull’Ordinamento Giudiziario (l. 12/1941). Specificamente è stato modificato l’art. 46 che così recita: “Il tribunale ordinario può essere costituito in più sezioni. Nei tribunali ordinari costituiti in sezioni sono biennalmente designate le sezioni alle quali sono devoluti, promiscuamente o separatamente, gli affari civili, gli affari penali e i giudizi in grado di appello, nonché, separatamente, le controversie in materia di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatorie” (nel nostro caso potrebbe aggiungersi al medesimo periodo: “e, sempre separatamente, le controversie devolute alla competenza del giudice per la persona, le relazioni familiari e i minorenni”; analoga separatezza dovrebbe essere prevista per le sezioni di appello di quel medesimo ufficio – cfr. art. 63 della l. 12/1941 in punto magistratura del lavoro, cui, a sottolineare la specializzazione del giudice, è dedicata addirittura una sezione, benché composta del solo citato articolo). Le norme dettate per la magistratura del lavoro, di rango primario (e ispirate al principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost.) prevalgono sulle determinazioni del Presidente del Tribunale: così che non potrà assegnarsi il magistrato che ha concorso per il posto di giudice del lavoro ad altre mansioni, né – fatta salva l’ipotesi in cui non ci siano candidati in possesso dei previsti requisiti – reclutarsi genericamente magistrati per adibirli a quelle funzioni, posto che la pubblicazione dei posti, banditi a livello nazionale, deve essere fatta con espresso riferimento alle esigenze di assegnazione dei magistrati alle sezioni incaricate della trattazione delle controversie di lavoro, valutandosi le attitudini specifiche del richiedente ad esercitare l’attività giurisdizionale in quel settore (cfr. circolare CSM n. 13378 del 24 luglio 2014, su cui anche infra). Così, quando in un Tribunale è vacante un posto di giudice del lavoro, non si bandisce un concorso interno: il posto è messo a bando a livello nazionale, e chi già eserciti le funzioni di giudice del lavoro è chiaramente avvantaggiato, in quanto riceve punteggio consistente in ragione appunto dell’esercizio attuale (“attitudini specifiche”) di quelle funzioni. Analogamente, in uscita, chi esercita le funzioni di giudice del lavoro non può partecipare ai concorsi interni del suo stesso Tribunale ma deve aspettare un bando di portata nazionale (quale che sia il posto bandito) per “uscire” dalla sua funzione o dal suo posto. Altra caratteristica producente delle sezioni lavoro (che dovrebbe accompagnare anche la progressione di carriera dei magistrati assegnati all’ufficio del giudice per la persona o alla procura – cfr. infra – presso quel giudice): i magistrati ad esse assegnati non sono soggetti alla c.d. decennalità, proprio in ossequio al patrimonio di specializzazione e professionalità che essi rappresentano e che non ha senso vada perduto (sul punto, cfr. Regolamento CSM in materia di permanenza nell’incarico presso lo stesso ufficio alla luce della modifica introdotta dal Decreto Legislativo 160 del 30 gennaio 2006 come modificato dalla legge 30 luglio 2007, n. 111. - Delibera del 13 marzo 2008 e succ. mod. all’11 febbraio 2015). L’esenzione dal limite della decennalità riguarda, attualmente, anche i giudici minorili: cfr. ancora il citato regolamento, art. 1. Parimenti dovrebbe essere prevista per i magistrati asse gnandi agli uffici del giudice per la persona e del pubblico ministero presso il giudice per la persona, attesa la necessaria specializzazione che dovrebbe assisterli e il patrimonio di professionalità che andrebbe altrimenti disperso. Per garantire la specializzazione dei magistrati assegnandi al Giudice per la persona si dovrebbe quindi, in sede di legge delega, prevedere da un lato modifiche all’Ordinamento giudiziario analoghe a quelle conseguite all’istituzione del Giudice del lavoro (art. 46: “nei tribunali ordinari costituiti in sezioni… sono biennalmente designate le sezioni alle quali sono devoluti gli affari civili… nonché, separatamente, le controversie in materia di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatorie e, sempre separatamente, quelle riservate alla competenza del Giudice per la persona”), dall’altro esplicitare chiaramente in sede di legge delega le modalità con cui siano individuati i magistrati a quell’ufficio assegnandi anche in prima battuta (in analogia a quanto previsto dall’art. 21, commi 3 e 5 l. 533/1973). Anche per l’ufficio del Giudice per la persona il CSM sarebbe quindi tenuto ad adottare, per regolare assegnazioni e trasferimenti all’ufficio, quelle stesse disposizioni che oggi presiedono al conferimento delle funzioni di giudice del lavoro su base nazionale: in analogia con la più recente circolare del CSM, dovrebbero essere specificamente predeterminati i criteri in base ai quali vengono valutate le c.d. “attitudini specifiche” per le suddette funzioni (cfr. art. 36, dettato per la assegnazione delle funzioni di giudice del lavoro, della più recente circolare del CSM sul punto, la n. 13778 del 24 luglio 2014):

– l’esercizio attuale di attività giurisdizionale nel settore in via esclusiva o prevalente,

– in via gradata l’esercizio pregresso per almeno cinque anni,

– la partecipazione ai corsi di formazione in materia. Sarebbe bene invece evitare il richiamo, tra i suddetti criteri, a quello inerente le “specifiche doti di capacità che rivelano nel magistrato una particolare idoneità ad esercitare le funzioni richieste”, che, pur attualmente previsto per i giudici del lavoro nella predetta circolare, rischia di allargare eccessivamente le maglie della discrezionalità nella scelta dei candidati all’assegnazione dei posti messi a concorso.



4. L’autonomia dell’ufficio del pubblico ministero



Come detto in esordio, appare cruciale affrontare anche il nodo della necessaria autonomia dell’ufficio del pubblico ministero costituendo presso l’ufficio del giudice della persona. Se non viene prevista l’istituzione di una Procura presso il Giudice per la persona (non un semplice ufficio del pubblico ministero), si rischia non solo (come è per i magistrati giudicanti) la dispersione della professionalità dei magistrati requirenti ad esso assegnati, ma anche la soggezione dell’ufficio alle disposizioni della Procura presso il Tribunale (distrettuale o circondariale) ove ha sede il Giudice per la persona. In questo senso è chiaro il disposto dell’art. 1 del d.lgs. 106/2006 in materia di riorganizzazione dell’ufficio del pubblico ministero: Il Procuratore della Repubblica è il preposto all’ufficio del pubblico ministero e determina: i criteri di assegnazione dell’ufficio; i criteri di assegnazione dei procedimenti ai procuratori aggiunti e ai magistrati del suo ufficio; le tipologie di reati per i quali i meccanismi di assegnazione siano di natura automatica. Non appare superfluo ricordare che il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale rimane sempre titolare di ogni azione penale e può sempre, come ne ha delegato la trattazione ai sostituti procuratori, avocarla a sé (potrebbe quindi “appropriarsi” di una azione penale ad esempio in materia minorile, in contrasto con la pure enunciata necessità di specializzazione del magistrato). Ciò avrebbe ricadute importanti in punto assegnazione dei magistrati (che sarebbe nella disponibilità piena, in entrata e uscita, del superiore gerarchico, vale a dire del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale); in punto dotazione degli uffici (anche qui l’organizzazione spetterebbe alla Procura e non all’ufficio del pubblico ministero presso il Giudice della famiglia); in punto rapporti con i servizi e con il nucleo di polizia giudiziaria già a servizio della procura presso il Tribunale per i minorenni (potrebbe mancare un punto di riferimento stabile). Oggi la Procura presso il Tribunale dei minorenni è una Procura a sé, diretta da un Procuratore preposto a quel particolare ufficio. Lo dispone espressamente la legge sull‘ordinamento giudiziario, che lo individua specificamente all’art. 70. Sarebbe assolutamente necessario prevedere espressamente, già in sede di delega, che, analogamente a quanto avviene oggi per quello costituito presso il Tribunale per i minorenni, anche l’ufficio del pubblico ministero costituendo presso il Giudice per la persona sia istituito in un ufficio diretto da un Procuratore preposto solo ad esso. Si potrebbe quindi dare specifica indicazione a che venga modificato (preferibilmente in sede di legge delega, onde evitare successivamente questioni costituzionali in punto eccesso della medesima) l’art. 70 dell’ordinamento giudiziario, prevedendo l’istituzione (in luogo di quella oggi esistente presso il tribunale per i minorenni) di una Procura presso il Giudice della persona, anche solo in sede distrettuale, che operi con criteri analoghi a quella dei magistrati di sorveglianza (vale a dire mediante distaccamento) nelle sedi circondariali; ma che garantisca la necessaria autonomia dell’ufficio del pubblico ministero presso il Giudice per la persona, evitando le altrimenti possibili ingerenze, su quell’ufficio, del Procuratore presso il Tribunale. Ciò avrebbe positive ricadute anche in punto reclutamento dei magistrati, atteso che a quella disposizione si ricollega specificamente, anche in questo caso, la predeterminazione dei criteri da valutare per farsi luogo all’assegnazione delle funzioni ai magistrati (esercizio attuale, pregresso e le specifiche doti di capacità che rivelano particolare idoneità). Va notato che magistrati del lavoro (art. 36), giudici e sostituti procuratori della repubblica presso il tribunale per i minorenni (art. 38) e magistrati di sorveglianza (art. 37) sono le uniche categorie per le quali la circolare CSM già citata prevede la valutazione delle attitudini c.d. specifiche, che si risolvono nel positivo apprezzamento e quindi nell’attribuzione di un punteggio rilevante per l’esercizio attuale o pregresso di quelle funzioni. Ben venga il Giudice per la persona, le relazioni familiari e i minorenni; ma vi siano assegnati magistrati formati, specializzati ed esperti della materia, solo così potendo la riforma in parola avere successo e dare a noi avvocati familiaristi interlocutori validi e attenti, capaci quindi non solo di tutelare i soggetti più deboli, vale a dire i minori, ma anche di preservare per quanto possibile la tenuta delle relazioni familiari, vera base della civile convivenza sociale, al di là delle crisi che le investano.

NOTE

* Intervento al Convegno: “Chi ha paura del giudice unico della famiglia? Rifor- me possibili tra

urgenza delle tutele, prossimità del giudice e cultura del contradditto- rio”, Vicenza 15 giugno

2015.