L’emendamento Cnf alla riforma del processo di famiglia
autore: C. Cecchella
Sommario: 1. Le origini dell’emendamento. - 2. Profili ordinamentali. - 3. La competenza. - 4. Il rito. La fase sommaria. - 4. Segue. La fase di merito. - 5. Le impugnazioni. - 6. La fase attuativa. - 7. Conclusioni.
1. Le origini dell’emendamento
A seguito dell’intenso lavoro svolto da tutte le Associazioni specialistiche della materia, presso la Commissione famiglia del Consiglio nazionale forense, dopo un confronto anche con Anm e Aimmf, è stato presentato al Senato dalla Senatrice Rosanna Filippin il c.d. emendamento Cnf alla riforma delle competenze e del rito nelle controversie sulle relazioni familiari e sui minori. Al termine dei lavori, oltre al Cnf che ha deliberato con il suo plenum, sottoscrittori dell’emendamento sono stati ONDiF, Cammino e AMI.
2. Profili ordinamentali
Il modello a cui ha attinto e sul quale si conduce da tempo anche la discussione presso magistrati ordinari e minorili è quello della Magistratura di sorveglianza, in sede di esecuzione penale, con abrogazione delle norme sul tribunale per i minorenni. È abbandonato pertanto il modello del tribunale, sezione lavoro. Dunque un giudice specializzato unico, con una duplice articolazione territoriale, costituita da un giudice monocratico circondariale – munito di competenza generale sulla materia – e da un giudice collegiale con sede distrettuale, integrato con i giudici circondariali riuniti in collegio e munito della sola competenza civile in materia di adozione e di decadenza genitoriale, nel solo primo caso con la partecipazione di un membro (sui tre componenti del collegio) laico. All’organo collegiale, pure con la partecipazione di un membro laico, è affidata la giurisdizione penale, conservandosi l’ufficio della Procura minorile presso l’articolazione distrettuale come circondariale, a cui affidare, oltre all’azione penale, le azioni civili alle quali ha legittimazione. In tal modo si superano le duplicazioni del passato, quanto alle competenze civili, la tematica intrisa di dubbi e incertezze applicative della vis attractiva, ex art. 38 disp. att. e si concede solo nella materia delle adozioni la presenza di un giudice laico, dovendo per tutte le altre controversie, ivi comprese quella sulla decadenza, l’esperto conservarsi nel ruolo dell’ausiliario in sede di consulenza tecnica, come tale sottoposto al contraddittorio dei consulenti di parte, degli avvocati e del p.m. Si favorisce anche il principio, in una materia così pervasa di diritti personali, spesso nella titolarità di soggetti vulnerabili, della vicinanza territoriale del giudice (il giudice monocratico circondariale).
Ovviamente si costituisce una sezione specializzata della Corte di appello, per gli appelli avverso le sentenze del giudice unico delle persone, delle relazioni familiari e dei minori. Viene riservato al giudice unico un livello di specializzazione alla pari del giudice del lavoro (seppure con un modello ordinamentale diverso), con assegnazione esclusiva all’organo di giudici specializzati, che hanno seguito un iter formativo specifico e una formazione continua e che vengono riservati al ruolo senza limiti di tempo. È prevista l’assegnazione dei magistrati attualmente addetti ai tribunali per i minorenni e agli uffici del pubblico ministero presso i predetti tribunali, all’ufficio del giudice per la persona, le relazioni familiari e i minorenni, così come il personale amministrativo addetto a detti uffici e i nuclei di polizia giudiziaria presso i Tribunali per i minorenni e le Procure della Repubblica. Infine è prevista la conservazione ai magistrati che presiedono i Tribunali per i minorenni e le Procure della Repubblica le funzioni di presidente del nuovo organo. La soluzione ordina mentale ha poi il pregio ad una dovuta attenzione alle risorse esistenti anche sul piano della spesa pubblica attraverso la previsione della monocraticità del giudice, anche se nei principi direttivi si stabilisce la rideterminazione delle dotazioni organiche dell’ufficio nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili alla legislazione vigente.
3. La competenza
Il giudice unico ha una competenza generalizzata, nella sua articolazione circondariale. Ha competenza in particolare sulle azioni sullo status, sulle azioni sulla crisi delle relazioni familiari (matrimonio, unioni, convivenze) ivi compresi gli ordini di protezione, sulle azioni sulla validità del vincolo, sulle azioni che riguardano i diritti del minore, sia personali (decadenze e altre misure sulla responsabilità) che patrimoniali (il contributo di mantenimento), sulle azioni degli ascendenti e dei figli maggiorenni, sulle azioni di contenuto patrimoniale e risarcitorio aventi titolo nel vincolo, sui procedimenti regolati dalla legge sull’immigrazione a tutela dei minori, sulla sottrazione internazionale del minore, sui provvedimenti di adozione dei figli maggiorenni, sui procedimenti concernenti gli accordi (separazione consensuale, divorzio congiunto), ivi comprese le azioni di modifica anche degli accordi a latere, sulle azioni di esecuzione e attuazione e su ogni altra azione che abbia nelle relazioni familiari il proprio titolo, in una sorta di regola di competenza generalizzata di chiusura.
Alla articolazione distrettuale, in composizione togata di cui sono parte i magistrati territoriali, i procedimenti di adozione del minore (con l’integrazione di un esperto nel collegio solamente in questo caso) e i procedimenti di decadenza, nella misura più grave (per la funzionalità dei due procedimenti, quello di adozione e quello di decadenza). Ovviamente è affidata all’articolazione distrettuale anche la giurisdizione penale che ha come imputato un minore. Pure i gravami sulle misure anticipatorie e cautelari sono affidate alla articolazione collegiale. Il collegamento tra le due articolazioni avviene, come nel caso dell’azione sul falso incidentale, con rimessione della questione sulla decadenza alla articolazione collegiale, la quale, se non assume la misura, rimette al giudice monocratico circondariale.
4. Il rito.
La fase sommaria Il rito è essenzialmente ispirato, per la buona prova sul piano applicativo e delle garanzie, al processo per separazione e divorzio attuale. Quindi il processo viene ripartito in una duplice fase, una prima fase sommaria necessaria che conduce alle misure interinali e urgenti e una fase di merito. Un rito scritto, ma adattabile alle peculiarità della fattispecie, ispirato a speditezza, semplificazione e soprattutto uniformità. L’introduzione avviene con ricorso contenente almeno la domanda di separazione ed di divorzio – essendo le altre ulteriori domande ed allegazioni corrispondenti deducibili nella memoria integrativa successiva alla fase sommaria – che conduce all’udienza di comparizione delle parti innanzi al giudice, il quale ascolta le parti assistite dai difensori, il minore, se necessario, tenta la conciliazione tra le parti e adotta i provvedimenti urgenti e provvisori, fissando alle parti il termine decadenziale per le domande, allegazioni in fatto, eccezioni riservate alla parte e prove, da esaurirsi in memorie integrative, decadenza a valere solo per i diritti disponibili (con esclusione evidentemente dei diritti del minore). È di estrema importanza la previsione della nomina di un curatore speciale, in caso di conflitto di interessi con i genitori e, qualora il curatore non provveda alla nomina di un difensore tecnico, la nomina di un difensore d’ufficio. Ai provvedimenti provvisori si applica (finalmente e una volta per tutte) le disposizione del processo cautelare uniforme, con il richiamo alla disciplina piena del reclamo (innanzi all’articolazione collegiale) anche per i provvedimenti di revoca e modifica del giudice istruttore, l’ultra attività delle misure e la loro revocabilità e modificabilità solo in caso di sopravvenienze o qualora non più rispondenti agli interessi del minore o del soggetto vulnerabile. Sul richiamo espresso alla disciplina del processo cautelare uniforme, è opportuno ricordare altresì la (finalmente) abrogazione dell’art. 403 c.c., prevedendosi una misura del p.m. in apertura del procedimento, in caso di assoluta urgenza e grave pericolo per il minore, con obbligo di immediata trasmissione al giudice monocratico circondariale, ai fini della conferma, modifica o revoca della misura, a seguito di contraddittorio delle parti, convocate entro e non oltre tre giorni dall’adozione del provvedimento, con nomina del difensore d’ufficio alle parti. Già nella fase sommaria, il giudice potrà pronunciare, su richiesta di una delle parti, la sentenza parziale di separazione, di divorzio e scioglimento dell’unione civile, contestualmente ai provvedimenti provvisori ed urgenti.
4. Segue.
La fase di merito La fase di merito si apre a seguito delle memorie integrative, le quali – in relazione ai diritti disponibili intercorrenti tra i coniugi – vengono fatti coincidere con termini decadenziali in ordine alla formulazione della domanda, delle allegazioni e delle prove. Il regime è quello della tutela giurisdizionale dei diritti indisponibili, quando oggetto della cognizione sono altresì i diritti del minore, sia personali che economici, ben potendo in tal caso il giudice, stimolato o meno dal p.m. o dalle parti, pronunciare una tutela giurisdizionale d’ufficio, con tutte le conseguenti facoltà di ricerca del fatto e della prova. È sancito solennemente un diritto alla prova delle parti, con obbligo del giudice di motivare sulle istanze istruttorie delle stesse. In relazione ai poteri ufficiosi a tutela dei soggetti vulnerabili, è costantemente richiamata all’applicazione del principio del contraddittorio delle parti e dei loro consulenti, anche sull’apporto dei servizi alla persona istituiti o promossi dalla pubblica amministrazione. Il giudizio si conclude con sentenza, previo esaurimento di un ulteriore contraddittorio delle parti con note conclusive all’esito dell’attività istruttoria.
5. Le impugnazioni
Concludendosi il procedimento con una sentenza, anche in fase di appello, ne risulta la generale ricorribilità innanzi alla Corte di Cassazione. Quanto all’appello, il principio direttivo stabilisce la sua specialità in deroga agli artt. 342, 345 e 348 bis, fermo restando l’applicazione del regime ordinario per i giudizi innanzi alla Corte di Cassazione.
6. La fase attuativa È disciplinata sistematicamente e razionalmente la fase attuativa delle misure ordinarie e anticipatorie, sia attraverso un riordino della disciplina delle garanzie patrimoniali, con richiamo unitario all’art. 8 della legge n. 898/1970 e della disciplina dei poteri di indagine patrimoniale e reddituale del giudice, individuandosi il giudice dell’esecuzione nel giudice del merito, con forme discrezionali stabilite dal giudice in un adeguato sistema di misure di esecuzione indiretta e coercitiva, eliminazione dei limiti di pignorabilità dei crediti alimentari.
7. Conclusioni La soluzione ipotizzata costituisce finalmente la introduzione nel sistema del giudice unico della persona, delle relazioni familiari e dei minori, risolvendo tutte le problematiche applicative della differenziazione delle competenze, al quale viene affidato un giudice specializzato in via esclusiva, con composizione essenzialmente togata, salvo il procedimento di adozione e quello penale, per le loro peculiarità, riconosciute, quanto a quest’ultimo, dalla stessa Avvocatura specializzata in diritto penale minorile. Ma certamente il maggior pregio è la riscrittura del processo, in linea con la riserva di legge ex art. 111 Cost., ha aperto i diritti difensivi anche del minore, al diritto al contraddittorio pieno e al diritto alla prova, con la massima previsione possibile dei mezzi di gravame anche in relazione alle misure anticipatorie. Certamente il volgere della legislatura non consentirà l’immediata entrata in vigore, ma certamente costituisce delle base, in larghissima parte condivise, per il futuro legislatore e questa sarà la battaglia costante di ONDiF
